Les paroles des deux hommes sont claires et franches. Réunis mardi 21 janvier à Fribourg pour parler des relations entre la Suisse et leurs deux pays, les ambassadeurs de France, Frédéric Journès, et d'Allemagne, Michael Flügger, ont longuement répondu à nos questions.

Ils insistent pour que la Suisse autorise la réexportation de munitions vers l'Ukraine, et préviennent que les négociations avec l'Union européenne devront aboutir avant la fin 2024.

L’Allemagne a demandé plusieurs fois au Conseil fédéral d’autoriser la réexpédition d’armes et de munitions suisses en Ukraine. Vous êtes fâché contre la Suisse et sa conception de la neutralité?

Michael Flügger: Nous ne sommes pas fâchés. La neutralité est un instrument qui sert à sauvegarder la sécurité du pays. Mais la Suisse profite aussi de la sécurité que ses voisins lui procurent avec l’OTAN.

Si la Russie agressait un membre de l’Alliance et que l’Allemagne devait entrer en conflit, alors elle n’aurait pas de temps à perdre pour négocier des autorisations avec la Suisse, pour les munitions qu’elle lui a déjà achetées. Je pense que le concept de neutralité «coopérative» dont Monsieur Cassis parlait l’année passée aurait pu répondre à ce problème.

Ce concept coopérative a été enterré par le Conseil fédéral et l’UDC récolte des signatures pour une neutralité intégrale…

Michael Flügger: Ceux qui souhaitent revenir à la neutralité «intégrale» de la Seconde Guerre mondiale oublient qu’elle n’était pas vraiment intégrale. La Suisse a par exemple vendu des armes à l’Allemagne nazie.

Frédéric Journès: Nous aidons l’Ukraine à se défendre parce que c’est notre sécurité qui est en danger. Nous l’avons tous compris dès le premier jour. La liberté de l’Ukraine protège la nôtre. Si elle est perdue, la nôtre sera compromise. C’est aussi violent que cela.

Ceux qui vendent des armes conservent des mécanismes de contrôle, pour éviter qu’elles ne se retournent contre leurs intérêts. C’est légitime. Mais il ne faut pas se tromper sur la réalité de ce qui nous arrive. En agressant un pays libre et indépendant, le président russe a embarqué tout le continent dans une formidable embardée collective. Il n’y a pas d’île en Europe qui ne soit concernée.

La Suisse ne peut pas rester indifférente et d’ailleurs elle ne l’est pas. La manière dont elle accueille les réfugiés et la rapidité avec laquelle elle a pris des sanctions le montrent. Elle nous a surpris en réagissant beaucoup plus vite et beaucoup plus fort qu’au moment de l’annexion de la Crimée, en 2014. Mais je crois qu’elle doit aller encore plus loin, parce que nous sommes tous confrontés à une crise qui va durer très longtemps. Si l’Ukraine se trouve privée de munitions anti-aériennes pour se défendre, alors la Suisse n’aura pas été neutre.

Ceux qui souhaitent revenir à la neutralité «intégrale» de la Seconde Guerre mondiale oublient qu’elle n’était pas vraiment intégrale. La Suisse a par exemple vendu des armes à l’Allemagne nazie.

Michael Flügger, ambassadeur d'Allemagne en Suisse

L’Allemagne a elle-même beaucoup hésité avant d’autoriser la livraison de chars lourds à l’Ukraine…

Michael Flügger: L’Allemagne a déjà livré beaucoup d’armements et de munitions à l’Ukraine. Et le chancelier Olaf Scholz souhaitait une décision commune avec ses partenaires.

Personne n’a demandé à la Suisse de livrer des armes à l’Ukraine. Nous ne parlons que de réexportations de munitions produites en Suisse et achetées par l’Allemagne il y a vingt ans, pour des systèmes anti-aériens et donc défensifs. Ils servent à protéger les lignes de chemin de fer qui permettent l’exportation des céréales produits en Ukraine, qui sont nécessaires aux pays les plus pauvres d’Afrique. La Suisse contribue à la reconstruction du pays mais est-il vraiment logique d’attendre que les infrastructures soient détruites avant d’agir?

L’Allemagne est le plus grand client de l’industrie suisse de l’armement. Elle a dû trouver un autre producteur pour ces munitions qui n’avaient plus été fabriquées depuis une vingtaine d’années. Mais il faudra plusieurs mois avant de pouvoir livrer un produit fini. Les munitions que nous avons acheté à la Suisse et qui sont stockées en Allemagne pourraient aider l’Ukraine dans l’intervalle.

Il y a un peu plus de deux mois, le président Emmanuel Macron a reçu le président Ignazio Cassis après plus d’une année sans aucune rencontre ministérielle. La France a fini de bouder la Suisse?

Frédéric Journès: Nous ne boudions pas. Le problème, c’est que rien ne fonctionnait, ni sur les questions de Défense, ni sur les questions européennes. Ce sont deux leviers centraux de notre politique extérieure. Il n’y avait pas d’intérêt à nous rencontrer sans pouvoir présenter des résultats, ou au moins un agenda positif. Le Président de la Confédération a dit strictement la même chose.

Nous ne boudions pas. Le problème, c’est que rien ne fonctionnait, ni sur les questions de Défense, ni sur les questions européennes.

Frédéric Journès, ambassadeur de France en Suisse

Aujourd’hui, la situation a changé. La Suisse a répondu favorablement sur le projet de communauté politique européenne, l’outil qui doit associer à la réflexion les pays qui ne sont pas membres de l’Union. Nous sommes aussi parvenus à régler le problème de la fiscalité des frontaliers, qui n’était pas simple.

Nous avons désormais d’autres questions concrètes à débattre, comme la question des personnels de santé. La Haute-Savoie se transforme en désert médical parce que ses soignants vont travailler à Genève. Nous négocions aussi des débits minimaux pour les eaux du Rhône. Elles sont importantes pour la production d’électricité à Genève mais nous en avons aussi besoin pour trois barrages au fil de l’eau et quatre centrales nucléaires. Le quart de la production française et la vie de toute la vallée est en jeu.

L’affaire des avions de combat est oubliée?

Frédéric Journès: La Suisse a fait son choix. Nous n’allons pas revenir dessus.

Sur la manière dont la Suisse a continué à négocier avec la France alors que le choix de l’avion américain semblait inéluctable, vous vous êtes sentis trompés?

Frédéric Journès: Ça aurait clairement dû se passer différemment. Nous avons rarement eu pareilles incompréhensions et surprises avec d’autres partenaires. Mais il s’agit d’une décision souveraine et perdre un appel d’offres, ça arrive. Nous avons mécaniquement tourné la page parce que nous avions d’autres choses à faire.

Ces dernières semaines, il y a eu beaucoup d’échanges entre les deux pays. Nos relations reprennent sur des sujets très concrets. Les enjeux économiques sont très importants pour les deux pays et nous avons une chair en commun dans les régions frontalières.

Comment expliquez-vous que la Suisse soit toujours restée à l’écart de la construction européenne?

Michael Flügger: Je pense qu’on peut voir la Suisse comme une mini Union européenne qui ne veut pas faire partie de la grande. Plus personne ne conteste ce choix aujourd’hui. Ce qu’il faut, c’est organiser la manière dont on vit ensemble. La Suisse se considère comme un «Sonderfall», un cas spécial, unique à part. Et des forces politiques entretiennent soigneusement les mythes qui ont été bâtis autour de cette idée. C’est peut-être la raison pour laquelle la Suisse est restée en dehors de ce processus.

Frédéric Journès: C’est peut-être aussi la conséquence de ses particularités, comme les différentes langues nationales et les cantons, qui sont en réalité les Etats constitutifs de la Confédération. La Suisse craint sans doute de perdre son identité si elle rejoint l’ensemble européen. Mais en réalité, aucun des 27 pays membres n’a jamais perdu ses particularités.

Et puis les Suisses pensent peut-être qu’ils n’y auraient pas de pouvoir de décision à cause de leur petite taille. Mais ce n’est pas comme ça que fonctionne l’Europe. L’Autriche, le Danemark et les Pays-Bas pèsent sur les choix les plus structurants de l’Union, tout en développant une impressionnante prospérité.

Les accords bilatéraux qui organisent cette relation vieillissent s’affaiblissent. Croyez-vous à des solutions concrètes?

Frédéric Journès: La difficulté, c’est que nous consacrons peu de temps à discuter d’où nous souhaitons aller ensemble et beaucoup à discuter des exceptions que nous ferons pour la Suisse. Pour cette raison, la discussion est très lente et méticuleuse, et l’intérêt des États membres se réduit.

Il y a un décalage entre nos négociations sur toutes ces petites exceptions et l’énorme effort que les Européens sont occupés à fournir pour leur souveraineté énergétique et industrielle. Le dialogue avec la Suisse porte sur les détails des bilatérales, alors que les membres débattent des investissements géants nécessaires aux transitions énergétiques ou numériques.

Michael Flügger: Le problème est aussi interne à la Suisse, parce que le dialogue n’y évolue pas vraiment. Les pro-européens se heurtent à leurs opposants qui en appellent plus au tripes qu’aux arguments et qui répètent que l’Union doit reconnaître le «Sonderfall» suisse.

Le narratif historique de l’indépendance face aux Habsbourg, aux Français, aux Allemands ou aux Italiens fonctionne bien. Aussitôt que nous proposons un mécanisme de résolution des conflits, on nous explique que la Suisse ne se soumettra pas au verdict des juges étrangers. Fin de la discussion. C’est le même débat depuis 1992.

Nous sommes un peu dans la situation d’un vieux couple qui souffre de ses désaccords.

Frédéric Journès, ambassadeur de France en Suisse

Vu de Suisse, le dialogue semble rythmé par les rapports de force. Quand le pays est exclu des programmes de recherche, ça ressemble à une sanction…

Michael Flügger: Je ne suis pas d’accord. C’est la Suisse qui a proposé un accord-cadre. Nous avons négocié avec elle depuis 2014. Les Etats membres se sont prononcés sur ce qu’il se passerait en cas d’échec. Ils ont décidé au début 2019 qu’il n’y aurait ni renouvellement des anciens accords, ni nouveaux accords, ni engagements financiers. Ce ne sont pas des sanctions, mais une façon de protéger le marché intérieur de l’Union, qui est composé de membres hétérogènes, pour la plupart plus pauvres que la Suisse.

Frédéric Journès: Nous sommes un peu dans la situation d’un vieux couple qui souffre de ses désaccords. L’un veut poursuivre la relation, mais sur d’autres bases, en réglant les problèmes. L’autre lui répond que tout va bien. La situation n’évolue pas et le couple s’affaiblit.

Elle se terminera bien, votre histoire de couple?

Frédéric Journès: J’espère que oui. Comme ambassadeur, je souhaite évidemment que les choses s’améliorent. Quand les Français, les Suisses, les Allemands et les Européens travaillent ensemble, ils peuvent faire de grandes choses. Mais je n’ai pas non plus le droit de pécher par optimisme. Ces dernières années, nous n’avons pas réglé nos désaccords.

Michael Flügger: J’ai ressenti la même chose. Mais il faut aussi reconnaitre qu’il y a un nouvel élan aujourd’hui. Depuis quelques mois, la Suisse explique mieux ce qu’elle souhaite. Elle propose de décortiquer les questions institutionnelles et de les insérer dans chacun des traités. Cette approche nous a d’abord semblé un peu étrange, mais si elle convient mieux à la Suisse, alors nous y sommes ouverts.

Nous n’accepterons plus d’attendre des années. La fenêtre qui vient de s’ouvrir se refermera probablement vers la fin 2024.

Michael Flügger, ambassadeur d'Allemagne en Suisse

Même si les questions institutionnelles n’ont pas varié depuis 2014, les vraies négociations semblent débuter maintenant. Nous les avons déléguées à la commission européenne et nous les observons attentivement. Mais nous n’accepterons plus d’attendre des années. La fenêtre qui vient de s’ouvrir se refermera probablement vers la fin 2024, quand la nouvelle commission prendra ses fonctions après les élections européennes du mois de mai.

Frédéric Journès: Michael a raison. Nous avons accepté cette approche nouvelle et différente des mêmes sujets, mais ce ne sera pas une discussion sans fin. Ce calendrier tient compte des échéances électorales des deux parties. Les discussions exploratoires semblent dessiner ce que nos interlocuteurs suisses appellent une zone d’atterrissage. Mais nous ne laisserons pas l’avion tournoyer indéfiniment au-dessus de la piste.

Vous pensez vraiment que ce dossier pourra avancer alors que la Suisse renouvellera son parlement à l’automne?

Michael Flügger: Oui, c’est faisable. Nous n’aboutirons pas avant les élections fédérales mais nous avancerons dans les prochains mois. C’est important.

Frédéric Journès: Je pense aussi qu’il est possible d’avancer rapidement. L’Europe ne cesse pas de fonctionner quand un de ses membres organise des élections. Et puis la Suisse est un pays tellement libre qu’elle vote chaque trois mois.

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